Regionalismo y Desarrollo: Chile y América Latina

Anoche nos invitaron al lanzamiento del libro "Romper las Cadenas del Centralismo", una cuidada edición de Asuntos Públicos de la Universidad Católica, en base a un seminario con Libertad y Desarrollo, en el cual en forma pluralista debatimos de nuevas agendas para impulsar el poder local y regional. Incluyeron un paper nuestro sobre Municipalismo, incentivado por Ignacio Irarrázabal, la edición de Bettina Horsh y el apoyo de Elena Puga.

Como estamos en tiempos electorales, les comparto nuestro artículo que es parte del libro: 

Municipios al Bicentenario: Flexibilidad, apropiación tributaria y poder activo

I. Introducción: Romper la inercia para una descentralización apropiada

El municipalismo en Chile requiere un nuevo impulso y un viraje.  La falta de impulso es notoria: no han crecido sus ingresos en relación a los ingresos del gobierno central; se debaten entre la queja y la resignación; y la Concertación -coalición de partidos políticos que está en el gobierno desde el regreso de la democracia el año 1990-, ha fortalecido un modelo de agencias centrales para las nuevas políticas sociales y concentrado los recursos de inversión, mientras la oposición no ha puesto “el pacto descentralizador” como prioridad en sus acuerdos estratégicos con el gobierno. Temas tales como educación, previsión, salud y seguridad ciudadana, sí han sido abordados y reformados a partir de acuerdos entre el gobierno y la oposición.

Dos muestras elocuentes de lo anterior: programas centrales para intervenir barrios con problemas de seguridad ciudadana, en los cuales sólo se les consulta a los municipios;   e ingentes recursos sectoriales y regionales canalizados por la Intendencia Metropolitana para reparar la desgastada infraestructura vial o, como se ha llamado, para tapar los “eventos” en las calles. Los casos no son triviales. En los países en desarrollo se fortalecen los municipios que realizan este tipo de competencias mínimas: tapar hoyos y crear soportes comunitarios en barrios marginales. En Chile ni siquiera estas competencias mínimas se ejercen con propiedad por parte de los municipios.  No se está hablando de otros problemas estructurales: educación traspasada a los municipios pero con estatuto docente a nivel nacional; poder centralizado en materia de transporte; diseño y recursos nacionales en los programas distributivos del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, así como también de los programas de promoción social del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, SENCE, por mencionar sólo algunos ejemplos.

El país se ha acostumbrado a un municipio mínimo, con la excepción de alcaldías con recursos que ganan “autonomía” en la práctica para coordinar acciones en diversos ámbitos e innovar; o los casos notables de gestiones municipales que logran movilizar recursos y políticas por la vía de la participación social, los bancos de proyectos, la cooperación internacional, redes con Organizaciones No Gubernamentales, ONGs, u otras.  Por otra parte, proliferan los municipios que han rebajado su orden fiscal y se endeudan.  Los que no aplican diversas leyes de participación ciudadana -las ordenanzas de participación ciudadana en la práctica son “leyes muertas”- o que no innovan en los servicios traspasados desde el gobierno central a los municipios – educación y atención primaria de salud-, ejercen una cultura de queja que incluye las amenazas de “devolución al Estado central” de estos servicios.  No obstante ello, cuando efectivamente se plantea la posibilidad de centralizar la educación, los alcaldes se alarman.

El paradigma de esta “pasividad” lo constituyeron los sucesivos debates en torno a las modificaciones a la ley de Rentas Municipales, donde la postura de la Asociación Chilena de Municipalidades fue sólo lograr aportes menores de recursos del gobierno central, pero sin solicitar apropiarse o administrar la totalidad del impuesto territorial y los fondos por recolección de la basura, aceptando nuevas exenciones que, en muchos casos, disminuyeron las posibilidades de recaudación y generación de recursos por parte de los municipios.

Romper la inercia, entonces, es pasar a lo que se ha llamado “descentralización apropiada”, en los dos sentidos: que el poder central entienda que tiene renta para destinar mayores recursos y competencias exclusivas a los municipios, y que los gobiernos municipales deben asumir su tarea recaudadora y desarrollar con eficacia sus propios programas en las competencias básicas que se esperan del gobierno local.

Es lo que en estas líneas se analiza: la actual “rutinización” del poder municipal en un país que se hace “asistencialista” y espera todo del gobierno central.  Transformar es construir capacidades en otros, crear instituciones, aprender de los errores, como lo fue por ejemplo, el nuevo sistema de transporte urbano en Santiago, el Transantiago, que demostró en forma trágica las debilidades del “iluminismo centralista”.  Se requiere tener vocación por crear “empoderamiento” de otros cuerpos públicos en coherencia con una democracia liberal moderna.

Hay poca voluntad política para fortalecer la democracia local y la calidad de las políticas que se articulan desde “abajo”.  Esto también requiere comprender que la propuesta que busca un mayor fortalecimiento de los gobiernos regionales no es opuesta a la necesaria fortaleza municipal.  Es inapropiado pensarlo así en un país en que el gobierno central administra el 90% de la recaudación fiscal, siendo sólo un 9% autónomo municipal y apenas un 3% el ingreso regional con niveles de autonomía expresado en el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR. 

Entre los años 2002 y 2005 los ingresos autónomos de los municipios disminuyeron del 11,4% de los ingresos fiscales totales a un 9,1%, bajando del 2,4% del Producto Interno Bruto a sólo un 2,2%.  Con ello, los ingresos municipales autónomos se ubican en los US$ 3.000 millones anuales.  En algunas estadísticas se le suman otros US$ 1.800 millones en transferencias desde el gobierno central para educación y salud, pero las cuales son condicionadas; es decir, son regidas por políticas y estatutos centrales, donde los municipios son cajas pagadoras de los sueldos.  Con estas transferencias se eleva la participación de los gobiernos locales en el gasto fiscal a un 14% y a un 3% del PIB.

El caso regional es más insignificante: en Chile los recursos son manejados por la delegación del gobierno central y sus millonarios programas.  El único fondo donde el consejo regional, CORE, decide con mayor autonomía, es el FNDR que se sitúa en los tres últimos años entre los US$ 800 y US$ 1.000 millones, lo que equivale al tres por ciento de los ingresos fiscales totales.  Como mero formalismo, al CORE se le pregunta si aprueban la inversión sectorial de los ministerios en sus regiones, con lo cual artificialmente se aumenta el "porcentaje de participación regional" en la inversión nacional a través de la Inversión Sectorial de Asignación Regional, ISAR, y los convenios de programación.

Con todo, los recursos municipales vienen a la baja en su participación del gasto fiscal y de los ingresos de la nación, mientras los fondos regionales autónomos son ínfimos, equivalentes a la inversión de un ministerio poderoso en una región.  El país tiene múltiples agencias nacionales, con paralelismos o duplicidades en algunas áreas como fomento productivo o en política social, necesitando gobiernos regionales electos, gobiernos metropolitanos y municipios fuertes.

Estos cambios cualitativos en la gestión municipal pasan por algunos cambios legales.  Pero en este contexto se debe tener presente que las leyes no siempre generan el efecto que se espera.  En la actualidad, hay una serie de leyes que se encuentran en vigencia, pero que en la práctica son leyes muertas, ya que no se aplican.  Por ello lo que se requiere no son sólo cambios legales, sino que debe existir un cambio cultural y un cambio cualitativo de la calidad de gestión de los municipios.

 II. Un diagnóstico crudo: centralismo-paternalista concertacionista y pasividad municipalista

En la actualidad, se está frente a dos grandes dificultades: por un lado el paternalismo centralista de la Concertación, que a diferencia de otras coaliciones tras períodos autoritarios, en vez de desatar una fuerte democratización institucional adoptó las instituciones y modelos de gestión tradicionales de la política chilena, ahondados en la Constitución de 1980: el “paternalismo” de izquierdas y derechas. Se optó por fortalecer el Estado central y no dar mayor poder a los municipios y las regiones, a diferencia de lo que ocurrió en España, los países del sudeste asiático, Colombia, incluso en la apertura que propició el Partido Revolucionario Institucional, PRI, en México a mediados de los 90s.  Es demasiado pobre el balance de haber reestablecido la democracia municipal el año 1992 y haber acordado la elección indirecta de los consejos regionales a través de asambleas de concejales municipales. No se ha realizado ninguna otra reforma significativa. Las reformas bajo el régimen militar que crearon el Fondo Común Municipal transfirieron educación y salud primaria desde el gobierno central a los municipios, así como desconcentraron una parte de los recursos vía Fondo Nacional de Desarrollo Regional. Ellas son los pilares de una arquitectura que ha quedado rezagada para enfrentar un mayor desarrollo, aunque sí ha sido eficiente para focalizar, creando una cobertura nacional de infraestructura social mínima para todos, tales como agua potable, luz, pavimento, escuelas, consultorios y caminos rurales.  El rol de la desconcentración -asegurar que las tareas básicas del Estado lleguen a todos los rincones del territorio- se ha cumplido, aunque la falta de autonomía y democracia territorial ha inhibido que Chile viva la explosión dinámica de la fuerza territorial que sí se ve en otros países, donde municipios fuertes y gobiernos regionales electos encabezan alianzas público-privadas que movilizan el capital social de los territorios y mejoran su competitividad.

 La Concertación optó por un modelo controlador vía “agencia central”, no obstante en muchos de sus programas consulta la participación local en un rol básicamente ejecutor, como el programa Puente de Chile Solidario impulsado por el FOSIS, los pavimentos participativos que se postulan al Ministerio de la Vivienda, o la implementación de un renovado impulso a la salud primaria por parte del Ministerio de Salud.  Hay en ello elementos rescatables que han permitido al país avanzar en la superación de la extrema pobreza, eliminar el déficit de infraestructura urbana y ampliar coberturas de salud.  Pero, por otra parte, está lleno de absurdos, malas prácticas y paralelismos.  Son conocidos los escándalos en el manejo discrecional - sin un concejo municipal o regional como ente resolutivo- de los fondos deportivos, la centralización de los programas de intervención de barrios en población de “riesgo psicosocial”, o como ya se comentó, numerosos fondos de infraestructura pequeña y media que siguen en los Ministerios de Vivienda y de Obras Públicas.

La comparación con España arroja resultados radicalmente diferentes a los chilenos.  En la península el gobierno central concentra el 50% del gasto; las regiones, el 35%; y los municipios, el 15%.  El promedio de los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, OECD, es más municipalista: se sitúa en torno al 20%, 25% las regiones-provincias y 55% el Estado central.  Chile, acertadamente, quiere incorporarse al “Club del Desarrollo”, pero desoye esta evidencia: todos son estados descentralizados con regiones autónomas y municipios fuertes, ya sean países unitarios como Francia o federales como Alemania, grandes como España o pequeños como Noruega, homogéneos como Suecia o culturalmente diversos como Bélgica.

Tampoco se exploró en estos años crear gobiernos metropolitanos, ya sea vía su elección autónoma o como consejo de alcaldes que designan un administrador, el que pueda asumir las competencias básicas de transporte, aguas lluvias, vías y parques intercomunales. En la actualidad, el Zoológico Metropolitano de Santiago aún es administrado por el Ministerio de la Vivienda, se mantiene la dispersión en materia de planificación urbana, se conoce el desastre del Transantiago y la alta desigualdad en la calidad urbana de las vías estructurantes.

La otra cara ha sido una corriente municipalista que no se apropia de todo su potencial en competencias y en poder, aunque hay ejemplos excepcionales de emprendimiento que muestran que “todo puede ser local”, como los casos del Alcalde Sabat en Ñuñoa que innova en educación; o el Alcalde Orrego en Peñalolén, que articula “democracia digital” y hace proyectos de acceso popular a Internet; o el conocido empuje del Alcalde Quinteros de Puerto Montt, que tiene entre sus principales preocupaciones la atracción de inversiones como cuestión “local”.  En otros casos hay demasiada parálisis y quejas, como en educación, donde no obstante las “camisas de fuerza” del estatuto docente impuesto desde el gobierno central a los municipios, éstos esperan en demasía los cambios desde arriba, que van más allá de la legítima demanda por más recursos que fue recogida por el gobierno central y que se tradujo en un aumento de la subvención escolar por alumno.

Lo más contradictorio fue el debate sobre las rentas municipales, donde no hubo interés en cobrar autónomamente el impuesto de las contribuciones de bienes raíces, esperando nuevas transferencias del poder central.  Pasividad avalada por el hecho que dos tercios de los municipios se financian mayoritariamente a través del Fondo Común Municipal, FCM, sin esfuerzo fiscal propio. Tras mucho “ruido”, las sucesivas modificaciones a la ley de Rentas Municipales significaron un aumento menor de los ingresos locales, agravado ello por la propia complicidad del municipalismo ante las mayores exenciones al pago de derechos por extracción de basuras.

A continuación se presentan algunas propuestas que pueden servir para un “pacto descentralizador” que dé más poder local y que, a su vez, implique un mayor dinamismo del poder municipal que debe “hacerse cargo” de sus potencialidades de servicios sobre la base de nuevos compromisos con la comunidad.

 III. Ocho transformaciones para un municipalismo revitalizado

1. Romper la homogeneidad y reconocer distintos tipos de municipios.

En este contexto al imaginar los municipios para el año 2010 se deben alcanzar tres cuestiones bastante simples, pero relevantes para los municipios.  En primer lugar, se requiere romper la homogeneidad.  En nuestro país debería haber tres tipos de municipios: municipio estándar, de zonas especiales y de localidades.

El municipio estándar puede asumir las competencias generales conocidas, tales como aseo, ornato, salud, educación, planeamiento, coordinación territorial.  Pero, a su vez, no se debe tener miedo a municipios especiales en zonas aisladas, territorios indígenas, insulares y en amplias áreas despobladas. También debe existir el municipio por localidades, cuyo concejo debe ser ad-honorem y con competencias administradas por otro municipio mayor vecino.  Por ejemplo, en el caso de la isla de Tierra del Fuego, donde Porvenir es la única zona real de servicios, existen al lado municipios fantasmas que no poseen siquiera una escuela, pero sí cuentan con un concejo que sesiona cuatro veces al mes para así poder cobrar su dieta, sin que en la práctica tengan casi nada que administrar.  Es más, esto ha comenzado a prestarse, tanto en la zona austral como en el altiplano norteño, para malas prácticas, como las denuncias en la comuna de Ollagüe, respecto de la inscripción de 100 personas desde la ciudad de Calama, con lo cual un candidato se asegura ser electo concejal.  Frente a esta realidad, ¿no tiene más sentido fortalecer Porvenir y aceptar que sus territorios aledaños son municipios de localidades?

En materia de competencias, tampoco todos los municipios tienen por qué poseer las mismas competencias. Algunas municipalidades han planteado devolver la educación pública al Ministerio de Educación, en cuyo caso pudieran existir municipios responsables de la educación pública y otros que no.  Es perfectamente posible que funcionen municipios diferenciados en distintas materias, como ocurre en la tradición anglosajona.  El mismo debate de la administración educacional no se soluciona re-centralizando, sino que otorgando la flexibilidad para que el municipio que administra bien la educación pueda ampliar su “distrito educacional” hacia comunas cercanas con deficiente administración o serios problemas de escala para entregar, por ejemplo, una educación media digna.

2. Los Municipios deben apropiarse del cien por ciento del Impuesto Territorial.

En la actualidad el impuesto territorial, si bien lo perciben los municipios, lo determina por ley el gobierno central.  En consecuencia, no son los municipios los que fijan la tasa del impuesto y las exenciones a su pago.  Estas exenciones llevan a que más del 70% de las viviendas se encuentren exentas del pago de contribuciones, lo que implica que los municipios dejan de recaudar importantes recursos debido a la política fijada por el gobierno central en este sentido.  Además, el no pagar nada genera pasividad ante la autoridad local y escaso interés por parte de la ciudadanía respecto de rendición de cuentas.  En Colombia, el “milagro” de la regeneración urbana y social de Bogotá comenzó con la simplificación tributaria del predial, con auto evaluación del valor de la vivienda y con la entrega de exenciones a su pago sólo al nivel más pobre.  En esto en Chile hay mucho populismo en las izquierdas y derechas, sumado a la pasividad fiscal de la que ya se ha hablado.

Junto a una mayor proactividad local con este impuesto, hoy administrado por el Servicio de Impuestos Internos, el gobierno central debiera pagar contribuciones por todos sus bienes raíces, no sólo por los pocos por los que, simbólicamente, comenzaron a pagar hace dos años.  Sobre todo, se debe restablecer a los gobiernos locales el monto de lo eximido del pago del impuesto territorial en función de políticas redistributivas nacionales.  O al revés, hacer lo mismo que con el agua potable, en que el Gobierno central da un subsidio a las familias pobres para pagar el 50% del consumo hasta un determinado límite.  Es decir, que el Estado reconozca que “expropia” el recurso local por excelencia al municipio al momento de fijar exenciones al pago de contribuciones,  mientras que éste debe continuar entregando servicios a toda la comunidad.  Por lo tanto, llegó la hora de entregar a los municipios los recursos totales equivalentes a la exención que otorga el gobierno central al pago del impuesto territorial.

Una política de reapropiación de lo predial tiene otras virtudes: mayor dinamismo de los municipios en controlar las edificaciones, incentivo a atraer inversión en viviendas de calidad, preocupación por el valor patrimonial territorial y mucho más eficacia en la calidad de los servicios que presta, ya que los ciudadanos “pagan” por los servicios que les entrega el municipio, tales como aseo, ornato, mantención de las calles.

Una medida de esta naturaleza favorecería en particular al centenar de municipios que, como Maipú y Rancagua, tienen un alto nivel de viviendas exentas del pago de contribuciones por ser de clase media y clase media baja; no reciben mayores recursos del Fondo Común Municipal, ya que no presentan mucha pobreza, pero a su vez no tienen la riqueza de las zonas residenciales que sí pagan contribuciones, como lo son los sectores medio altos y altos de Santiago.

3. Se requiere que los municipios hagan lo “básico” en el territorio.

Es decir, que estén a cargo en forma exclusiva de aseo, ornato, vías urbanas, parques, semáforos, soportes comunitarios.  Un nuevo “pacto local” debe partir de esa premisa y cambiar las actitudes.  No más Presidentes de la República en fotos con una máquina bacheadora de hoyos, no más Ministros del Interior repartiendo ayudas a clubes deportivos en un barrio de alta drogadicción.  Esos recursos deben traspasarse a los municipios; y, a su vez, si los gobiernos locales van a pasar del 10% al 20% de los ingresos nacionales, deben comprometerse a realizar las tareas básicas y exclusivas del territorio, sin esperar que una oficina central lo haga.

En el concepto de las competencias básicas o responsabilidades municipales, hay que sumar cuestiones cotidianas que hoy se hacen mediocremente: no hay recolección de escombros, como sí ocurre, por ejemplo, en Argentina.  Los municipios, en promedio, hacen una pobre mantención del mobiliario urbano, lo que ha pasado a ser un ítem muy devaluado en la tradición local chilena.  Tampoco hay obligaciones en baños públicos, limpieza de canales y aseo en carreteras urbanas de sus territorios.  En lo social, se espera de los municipios la  promoción y formación juvenil popular, la creación de una red de centros comunitarios con animación socio-cultural activa, actividades extra programáticas en colegios, salud mental en consultorios, fomento al micro emprendimiento para el desarrollo económico local.  Este tipo de programas municipales deben ser la contraparte de un pacto por más recursos.

4. Poder local en seguridad ciudadana y doble dependencia policial con el alcalde.

Chile se estanca en su afán de compararse con países que funcionan peor.  Entonces, como Carabineros de Chile es una institución respetable y no corrupta, es impensable innovar en su organización.  Grave ideología de no reformar.  En una lógica de soluciones mixtas, urge empoderar a los municipios y los alcaldes en la lucha contra la delincuencia, tanto en sus inversiones sociales para reducir causas como en el rol de seguridad preventiva y patrullaje.  Sólo los municipios del barrio alto lo han podido hacer, ya que cuentan con mayores recursos, creando sistemas complementarios a Carabineros.  Un real debate no es si Carabineros deba depender del Ministerio de Defensa o del Ministerio del Interior, sino sumar a su carácter de policía nacional y central, una doble dependencia con los poderes locales.  El alcalde debe presidir el Comité de Seguridad Comunal,  y debe ser viable que los acuerdos del concejo sean órdenes para las policías en temas de seguridad.  Pudiera plantearse que ello produciría el caos institucional;  pero si el alcalde también tiene potestad de evaluar a la oficialidad policial- como lo hace con el Juez de Policía Local junto a la Corte de Apelaciones respectiva- también es posible crear un vínculo entre Carabineros y el poder local, pasando de lo formal a lo esencial, como debe ser.

En materia de seguridad ciudadana, las cifras no pueden desconocerse.  Es un área en que Chile muestra retrocesos y tendencias apremiantes.  Hay que movilizar el poder cohesivo, participativo y  exigir resultados a los responsables, lo que implica también al  municipio.

5. Los municipios deben ser agentes de calidad educacional.

En este contexto, al municipio que administra mal la educación pública se le quita y el que la administra bien se le puede entregar responsabilidades adicionales.  Para poder extender esta capacidad se debe romper con la territorialidad en la administración de los establecimientos municipales.  Si hay comunas de la Región Metropolitana que están en el 10% más bajo en las pruebas del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, SIMCE, las Corporaciones Municipales de Vitacura, Lo Barnechea o San Miguel debieran poder administrar la educación de comunas aledañas que muestran muy mala calidad y bajos resultados educacionales.  Se debe instalar el concepto del distrito de educación.  Lo mismo en provincia.  Si Rancagua o Talca tienen buenos niveles de gestión de la educación, deben tener la posibilidad de pactar con municipios cercanos para asumir sus escuelas o crear una red integrada para la educación secundaria y técnica.

El concepto de distrito municipal en educación implica dar estatus político a las asociaciones municipales de servicios. Se debe reconocer que en materia de asociativismo, en general, existe mucha retórica, pero prácticamente no hay experiencias, más allá de algunas cuestiones temáticas de seminarios.  En Europa y Estados Unidos, los actores políticos son bastante pragmáticos para reconocer si una competencia se ejerce mal, o si no tienen escala económica-técnica para administrarla adecuadamente, se asocian o crean un nivel intermedio, como lo son, por ejemplo, los condados.  Sólo en la disposición final de la basura hay algunas experiencias en Chile, como por ejemplo, el relleno La Yesca en Cachapoal o la contratación de algún especialista entre municipios rurales.  Pero en el país cunde el “caciquismo” casi feudal, con poca cultura de cooperar y compartir funciones.

 6. Más autonomía y más control del gasto.

El filósofo alemán, Ulrich Beck invita a pensar con “y”, a no mirar las cosas como opuestos. Es lo que ocurre con las palabras autonomía y control.  Un buen sistema municipal, con más recursos y competencias como el que se ha propuesto, requiere un mayor control, ya que los síntomas de ablandamiento son evidentes.  En la actualidad, se observa que es absolutamente normal que los municipios no entreguen información a la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE o a la Contraloría General de la República, la que ahora está reaccionando respecto de la cantidad de municipios endeudados, porque queda todo impune.  Por lo tanto, debe existir un fortalecimiento de las capacidades de autocontrol y de fiscalización.  En este aspecto se debe hacer una crítica constructiva a centros académicos, en cuanto a que faltan indicadores y rankings que se publiquen, para que se conozca quiénes administran bien, quiénes administran mal y los casos de abierta falta a las reglas establecidas.

Por ejemplo, si formalmente un municipio termina al 31 de diciembre con deuda, eso lo paga el alcalde.  Ese endeudamiento se debe pactar y corregir, pero de ahí para adelante debe existir un cumplimiento real de la norma.  En esto se tiene una fatiga de materiales importante, ahondado por los “salvatajes” del gobierno central a las autoridades locales que administran mal su comuna.

 7. Flexiseguridad en la estructura funcionaria municipal.

Respecto a la estructura de los municipios, ha sido muy ideológica la modificación del estatuto administrativo municipal, permitiendo que los alcaldes, con acuerdo de la mayoría simple en los concejos, pueda modificar prácticamente toda la estructura, rompiendo con la carrera funcionaria y una tradicional moderación chilena al respecto.  Se debe utilizar el concepto de “flexiseguridad” que aplicaron los daneses para su sistema de “empleabilidad”, traspolándolo a lo municipal chileno.  Es decir, lo que se busca es combinar la carrera funcionaria, con mayor evaluación, dando libertad para directivos y áreas nuevas, pero con límites para evitar que una excesiva “partidización” destruya la construcción de institucionalidad que implica el respeto a la carrera funcionaria.  Se puede avanzar en cuanto a que los alcaldes tengan la  libertad para que, en su período, según el tamaño del municipio, puedan contratar gerentes transversales de área, pero fortaleciendo las exigencias y la profesionalización de los municipios.  Además, hoy ya existen niveles de flexibilidad no menores.  Los alcaldes pueden gastar hasta el 35% de sus ingresos en gasto en personal, lo que incluye el personal de planta, a contrata y a honorarios, según lo estimen.  A su vez, pueden poner una mala calificación dos años consecutivos a un directivo municipal que no opera en forma eficiente y destituirlo.  Lo que ocurre es que hay una escasa  tradición al respecto.

No se puede desconocer que en algunos casos se han dado muy malas prácticas, en todos los bloques políticos, en situaciones de alcaldes que toman los municipios como botines de guerra.  Consecuentemente, no se debe entregar atribuciones a los alcaldes para que hagan lo que quieran con las plantas y contraten a todo el personal municipal.  Por ejemplo, no resulta responsable que los Directores de Obras estén a cargo del alcalde de turno, ya que ellos debieran mantenerse como funcionarios con cierta independencia, ajenos a las presiones de lobby que puedan ejercer algunas inmobiliarias.

En síntesis, teniendo presente la tradicional moderación en esta área, se debe aceptar la idea de poder llamar a retiro con recompensa económica, premiar excelencia y ampliar los cargos directivos según el tipo de gestión política que se quiera, pero sin afectar el concepto de carrera municipal profesional que opera adecuadamente.

8. Participación ciudadana real y no litúrgica.

Por último, cabe resaltar que se requiere participación ciudadana en serio, porque en este ámbito hay hipocresía y leyes muertas.  En su momento se entregó a los municipios la facultad para que hicieran su Ordenanza de Participación, pero salvo escasísimas excepciones, los propios municipios no cumplen con dichas ordenanzas. Se establecieron los plebiscitos municipales, pero sólo ha habido consultas puntuales, ya que las exigencias legales para un plebiscito son enormes: por ejemplo, reunir el 10% de los ciudadanos con firma ante notario.  Se requiere de una reforma legal para bajar esta exigencia al 5% y que promueva el asociativismo ciudadano y asambleas de la sociedad civil en cada municipio.

El estilo “presidencial-semi autoritario chilensis” se replica en todas las instituciones. Por eso hay que promover participación no litúrgica o formalista -eventos donde se da una “cuenta”-, sino promocionar “tecnologías de participación” que operen adecuadamente, como los “presupuestos participativos” que inventaron alcaldías del partido de los trabajadores en Brasil, y que han proliferado en otras latitudes como ejemplo de involucramiento activo de la comunidad en la decisión política sobre la inversión y el curso de los municipios.

El presupuesto participativo y la realización de al menos un plebiscito en temas relevantes cada cuatro años de gestión municipal, debieran constituir una obligación municipal en esta idea de nuevo pacto por el poder local que se debe proponer hacia el Bicentenario.

Sólo una nuevo “compromiso profundo” con los ciudadanos  – con servicios y participación- permitirá dar “legitimidad” a un impulso de fortalecimiento del municipalismo en Chile, desafío esencial para profundizar la democracia y alcanzar el desarrollo.